이장희 / 한국외대 명예교수, (사)아시아사회과학연구원장

2020년 6월 16일 북한은 남북관계 바로미터라고 할 수 있는 개성 남북공동연락사무소를 폭파하였다. 남북공동연락사무소는 4.27판문점선언 합의 중에서 남북관계의 진전 단계를 가장 상징적으로 잘 보여주는 것이다.

판문점선언 제1조 3항에서 남과 북은 당국 간 협의를 긴밀히 하고 민간교류와 협력을 원만히 보장받기 위하여 쌍방 당국자가 상주하는 남북공동연락사무소를 개성지역에 설치하기로 하였다. 남북연락사무소는 과거와 같은 단순한 연락사무소 기능을 넘어서 1972년 기본조약에 근거한 동서독 상주대표부와 유사한 영사 및 준 외교적 기능까지 할 수 있다.

실제로 판문점선언 이후 남북공동연락사무소는 이러한 기능을 상당기간 진행하였다. 그런데 이번 남북공동연락사무소 폭파는 남북관계를 4.27선언 이전으로 퇴행시켜 남북관계 진로에 검은 먹구름을 짙게 하였다.

왜 이러한 극단적 지경까지 이르렀는가? 우리는 남북공동연락사무소 폭파로 인한 남북교착이라는 결과적 현상만을 보고 대증적 해법을 모색하지 말고, 그 심층적 배경을 정확히 분석해, 장기적으로 좀 더 현실성 있고 근본적인 대북제제 출구전략을 찾아야 할 것이다.

북측 김정은 국무위원장은 2019년 신년사에서 선언한 북측 노동당의 2대 노선(“핵무력 개발”과 “사회주의경제 건설”)이라는 병진정책을 4.27판문점선언을 1주일 코앞에 앞둔 4월 20일에 노동당 전원회의를 재소집하여 핵무력 개발을 과감하게 내려놓고, 오로지 “사회주의경제 건설”로 당 노선까지 변경하였다. 그 결과로 남북 사이에는 2018년 4.27판문점선언, 9.19 평양공동선언 그리고 북미 간에는 6월 싱가포르 북미정상 합의가 연이어 나오게 된 것이다.

위에서 북측의 초심이 4.27판문점선언, 919평양공동선언 그리고 6월 싱가포르 북미정상합의에 처음부터 크나큰 진정성을 갖고 있었다는 것을 명백히 알 수 있다. 위 세 가지 합의 이후 북측은 실제 행동으로써 그 진정성을 보여주었다. 한 예로 군사적으로 2017년 9월 핵실험 중단, ICBM 발사중단, 비무장지대 내 GP철거, 북측소재 미군유해전달, 영변 핵시설 폭파 등 최대한 협조하였다.

그럼에도 불구하고 UN과 미국은 UN안보리 대북제재의 엄격한 적용, 한미 합동군사훈련 감행, 적대국 법령 및 테러리스트 국가 법령에 북한 국가 이름 미삭제 등 2018년 6월 북미 싱가포르 합의의 핵심정신인 새로운 북미관계 정립(적대관계 종식)에 전혀 실질적 행동과 협조를 하지 않았다. 오로지 완전한 일괄적 비핵화만을 강요하고, 불관철시 리비아식 해법인 무력선제공격을 은밀하게 모의하고 있었다.

더구나 4.27판문점선언 이후에도 UN안보리 대북제재 및 미국의 국가단독 대북제재는 더 엄격하게 집행되었다. 2018년 10월 미국의 대북제재는 “세컨더리 보이콧”(secondary boycott) 조항까지 삽입시켜, 중유를 비롯한 모든 에너지 자원 도입을 차단하는 둥 북 생존을 좌우하는 숨통까지 목 졸랐다. 이러한 미국제재의 대북 적대적 정책이 2019년 2월 하노이 노딜(No Deal)에서 적나라하게 드러났고, 이를 적극적으로 막지 못한 남측 문재인 정부의 소극적 태도에 큰 실망을 갖게 되었다.

2020년 2월 하노이 노딜(No Deal) 이후 북측은 미국의 정확한 속셈과 남측의 지나친 미국의존성을 간파하자, 몇 번의 경고를 미국과 남측에 주었지만, 미국과 남측의 태도는 이미 옛날 타성에서 벗어나지 못했다. 이에 북측은 자구책으로 미국과 남측에 강한 직접 도전으로 나오게 된 것이다. 북측의 핵심 불만은 미국과 남측의 합의사항 불이행과 미국의 북핵문제에 대한 리비아식 해법을 숨기고 있다는 데 있다.

그러면 북측의 숨통을 조르는 UN안보리 및 미국의 대북제재에 대한 그 탈출구는 무엇인가?

UN 안보리 대북 제재 결의 및 미국의 대북 제재가 모든 형태의 남북 교류협력을 금지하는 하고 제한하는 것이 아니다. 대북 제재의 일차적 목적은 북한 당국의 WMD 생산, 개발, 운송 등에 기여하는 남북 교류협력만을 금지하고 제한하는 것이다. 또 대북 제제의 목적이 제재 자체에 있는 것이 아니라, 대화 및 남북 교류협력을 통한 북핵문제 해결과 한반도 평화를 위한 수단에 불과하다.

또 대북 제제결의에는 영리목적이 아닌 생계를 위한 것과 인도주의적 목적의 북한과의 교류협력은 안보리 제재위원회의 사안별 심사를 받아서 예외적으로 허용되게 명시하고 있다. 또 한반도의 긴장완화에 기여하는 여타 남북교류사업도 관련 결의의 목적과 일치하는 사업으로 UN 안보리 제재위원회 승인을 받아 제재 예외 인정을 넓게 적용해야 할 것이다.

그리고 순수한 남측의 2010년 5.24조치는 UN 대북제재 결의와는 무관하므로 조속한 해제가 필요하다. 우리 정부가 의지가 있다면, 별도 국회 입법을 거치지 않고도 5.24조치 폐기 훈령을 하면 된다. 개성공단 운용 중단과 금강산 관광 중단의 해제는 5.24조치와는 무관하게 가능하다. 정부의 통 큰 용단이 필요하다.

대북제제에 근거해 남북 교류협력 장애물을 법제도적으로 피해가는 방법으로 427판문점선언의 국회비준 동의와 UN총회 지지결의 및 UN 사무처 등록을 서둘러야 한다. 향후 정부당국은 대외 관련 모든 국제적 외교문서에 4.27판문점선언의 지지 및 인정을 동의하는 조항을 넣도록 유도해야 한다. 동서독이 1951년 베를린조약에서 합의한 양독 간 특수관계(민족내부 거래)를 인정받기 위해서 향후 모든 국제문서(EEC 가입 추가의정서, GATT 가입 추가의정서)에 세심한 특수관계 추가조항을 넣은 것을 타산지석으로 삼아야 할 것이다.

정부 당국은 427판문점선언의 자주와 평화의 정신에 기초한 남북 교류협력의 불씨가 꺼지는 것을 방지하기 위해서 잘못된 대북 인식과 남북교류협력법(1990)과 남북관계발전법(2005)을 포함한 냉전적 법제도적 장애물을 걷어내는데 세심하게 최선을 다해야 한다. 또 427판문점선언 실천 차원에서 남북 철도 도로 연결에 대한 UNC의 방해책동에 대한 당당한 반박 국제법적 논거, UN안보리 대북 제재의 문제점 제기 그리고 북한화물선 불법억류에 대한 미국 단독제제에도 정부가 좀 더 당당하게 법논리적으로 대북제재 목적과 관련 예외조항에 원용하여 유연하게 대처하길 바란다.

이 일은 정부 혼자만으로 안 된다. 장부와 평화통일 관련 시민단체가 한반도 평화프로세스에 유리한 국내외 여론을 일으키도록 함께 노력해야 성공할 수 있다. 특히 평화관련 NGO시민단체 국제연대는 매우 필요하다.

지금 현재 2019년 2월 27일 하노이 북미정상회담 실패 이후 한반도는 또다시 매우 위험한 혼란과 교착관계에 접어들고 있다. 이 순간 북미관계에서 미국은 국내정치적 이유(대선)로 큰 실수를 저지르고 있다. 아직도 그들의 전략에는 리비아식 북핵문제 해결에 사로 잡혀있다.

만족할 정도는 아니지만 북한은 분명하게 점진적으로 변하고 있다는 사실을 알아야 한다. 깨어있는 한국의 민초와 시민사회는 양식있는 국제사회와 미국 정관계에 북한의 변화, UN 안보리 및 미국의 대북 제재의 단계적 폐기와 북핵문제 리비아식 접근의 큰 오류를 객관적으로 냉철하게 깨우쳐주어야 한다.

북한에도 마찬가지이다. 북한도 불만족스럽지만 인내를 갖고 UN관계 그리고 미국관계에서 너무 성급한 판단을 내리지 말고 끈질기게 협상의 문을 열어두고 평화와 대화의지를 계속 국제사회와 미국에 보내야 한다.

결론적으로 남북 교착관계의 타개를 위한 7대 출구전략 제안을 총정리해 본다.

총체적으로 UN 안보리 및 미국의 대북제재는 국제법상 UN 제제의 객관적인 평가 기준인 국제인도법상 비례성 원칙과 제3국 피해 배려 원칙을 명백히 위반하고 있다. 특히 미국 제재의 ‘세컨더리 보이콧‘은 더욱 그러하다. 2020년 6월 16일 개성 남북공동연락사무소가 폭파된 엄중한 이 시점, 남북 교착관계의 주요 장애물인 UN 및 미국 대북제제의 7가지 출구전략을 결론으로 지적하고자 한다.

출구전략 1: 남북한 인도주의적 협력은 대북제재와 워킹 그룹(working group)과 무관하게 추진해야한다. 그 이유는 인도주의적 교류와 북한의 생존과 관련된 것은 UN안보리 제재 결의의 예외사항이기에, 대북 인도주의적 협력은 국제인도법 정신에도 부합된다. 전시중 적에게도 인도주의적 배려를 한다.

출구전략 2: 한반도 평화에 악영향을 끼치는 한미 합동군사훈련을 중단해야한다. UN제재 목적이 대량살상무기(WMD) 및 비핵화 문제를 전쟁이 아닌 평화적 수단으로 해결하자는 데 있다. UN안보리 대북 제재도 그 수단이다. 한미 합동군사훈련은 실제 공격훈련이고, 북한을 적대관계로 보고 있다는 상징성이 있다. 2018년 6월 싱가포르 북미 정상합의의 핵심정신인 새로운 북미관계 정립(북미관계 정상화, 적대관계 종식) 정신에 정면 배치된다.

출구전략 3: 한국 대북정책(한반도 평화프로세스)에 주권 간섭적 한미 워킹그룹 및 유엔사(UNC)의 대북정책 관여를 배제해야 한다. 국제법상 주권 간섭이란 어떤 국가가 국제법에 근거 없는 주권적 의지를 타국가에 강요하는 것이다. 한 예로 427판문점선언 합의사항인 남북 철도 도로 연결 사업(대북정책)에 대한 워킹그룹 및 유엔사의 방해는 주권간섭 요소가 강하다.

출구전략 4: 4.27판문점선언 국회비준동의, UN 총회지지 결의 유도, UN사무처 등록을 즉시 실행해야한다. 남북 정상합의의 국내 입법화, 국제적 공인화(UN총회 지지결의, UN사무처 등록)를 통해서, UN안보리 제재 및 미국 제재를 피해갈 수 있는 법적인 원용문서로 활용해야 한다.

출구전략 5: 교착된 남북관계의 타개를 위해서 남측 내에 냉전법령 개폐 조치가 필요하다. 72년 전 국가보안법(1948.12.1.) 개폐, 30년 전 남북교류협력법(1990) 개정, 15년 전 남북관계발전법(2005) 개정, 10년 전 5.24조치(2010) 훈령 폐기 조치가 있어야 한다.

출구전략 6: 미국의 대북제제 중 2018년 10월에 새롭게 포함된 “세컨더리 보이콧”(secondary boycott) 조항은 삭제돼야 한다. 미국 국내법상 테러리스트 법령 및 적성국가 법령에서 북한 명단을 삭제해야한다.

출구전략 7: UN안보리 제재와 무관하게 운영해온 개성공단, 금강산 관광을 비롯한 남북협력 사업에 대한 UN 안보리 1718 제재면제 위에 포괄적 제재면제 신청을 공식적으로 요청해야한다.

요컨대 대한민국 정부는 위의 7대 출구전략과 더불어 UN안보리 대북제재의 국제법 인도법 원칙 위반 및 대북 제재 목적과 예외조항을 근거로 해서 문제 제기를 UN 안보리, 미국 그리고 국제사회에 공식적으로 표명해야 할 때이다.