김범송 / 논설위원

현재 중국정부의 국정과제로 추진되고 있는 신형 도시화는 지난 15년 동안 경제발전과 함께 급속히 추진된 도시규모와 인구의 양적 확대만이 아닌, 적절한 인구밀도의 유지와 공간배치의 최적화 및 이들 도시 간 연계에 초점이 맞춰져 있다. 즉 도시화의 속도보다는 '사람이 핵심'인 도시화의 질 제고가 궁극적 취지이다. 또한 신형 도시화는 기존 도시화의 부작용을 해결하고 내수 확대와 경제구조 전환에 긍정적 역할을 할 것으로 기대된다.

중국의 도시화율은 개혁초기 20% 미만에서 2015년 현재 55%(7.5억 명)로 증가하였다. 그러나 호적인구의 도시화율은 36%로, 이는 선진국의 80%와 개발도상국의 60%를 크게 밑도는 수준이다. 개혁개방 후 중국경제의 고성장에 비해 (인구)도시화율이 낮은 것은 상당히 오랫동안 호구제도를 비롯한 행정•제도적 규제가 농민공의 도시민화를 제약하는 인적요인으로 작용했기 때문이다.

2012년 18차 당대회에서 기존 도시화의 문제점 해결에 초점을 맞춘 신형 도시화 정책의 출범으로 도시화 정책의 업그레이드가 이뤄졌다. 2000년대 이후 중국사회에서 급격히 진행된 기존 도시화 문제점을 다음의 네 가지로 분석•요약할 수 있다.
첫째, 증앙정부의 도시화 정책에 따른 지방정부의 난개발 및 도시의 양적 팽창에 따른 '도시병 문제'가 크게 악화되었다. 즉 '땅의 도시화'가 급격히 추진되는 과정에서 도시의 면적과 규모는 크게 확장된 반면, 도시 내 용지의 낭비와 도시병이 만연된 상태이다. 둘째, 현재 농민공들은 도시화 발전에 '숨은 주역'의 역할을 해왔지만, 도시호적 부재로 도시민의 권익을 인정받지 못하고 사회보장 등 혜택에서 제외된 소외계층으로 자리 잡았다. '농민공 문제'는 심각한 사회문제로, 신형 도시화 추진의 걸림돌이 되고 있다. 셋째, 2000년 이후 중국도시의 면적은 50% 확장되었으나 도시인구는 26% 증가했다. 이는 지방정부가 치적을 쌓고 투자재원 마련을 위해 농민들의 토지를 부동산업체에 팔아 폭리를 챙긴 반면, 농민공의 시민자격 부여와 공공서비스 제공에는 인색했기 때문이다. 넷째, 기존 도시화 추진과정에서 농민들의 자발적 또는 비자발적인 이농(離農)에 따른 토지보상금이 미미한 상황에서 농민들의 권익이 크게 침해를 받았다. 이는 도시에 진출한 농민공들의 주택마련이 어려운 등 '불안정한 거주'가 불가피한 결과를 초래했다.

2012년 이후 중국경제는 중속성장을 의미하는 '신창타이' 시대에 진입했다. 지속가능한 경제발전의 성장 동력을 추구하는 것이 중국정부가 신형 도시화를 추진하는 이유다. 한편 지속가능한 질적 성장과 '중진국 함정' 극복을 위해서는 노동력의 공급 안정이 필수적이다. 최근 중국의 노동가능 인구는 점차 줄어들고 있다. 그동안 중국경제의 고도성장을 견인한 인구보너스 효과가 감소되면서 '루이스 전환점'에 도달했다는 일각의 지적이다. 향후 신형 도시화 추진에서 농민공의 '주력군 역할'이 더욱 기대되는 이유이다. 요컨대 도시에 진출한 농민공들은 중국경제의 고성장에 큰 공헌을 했으나, 도시호적의 부재로 신소외계층으로 전락했고 농민공 처우 개선이 심각한 사회문제로 부상했다.

2014년 3월 중국 국무원은 '국가신형도시화규획(2014~2020년)'을 전격 발표했다. 즉 2020년까지 상주인구 기준 도시화율 60%, 호적인구 기준 도시화율을 45%까지 늘려 약 1억 명의 농민을 도시인구로 편입시킨다는 것이다. 또 '규획'은 기존의 도시화가 초래한 환경오염 등 전국적으로 만연한 도시병과 무분별한 도시건설 문제, 도시호구를 갖지 못한 농민공 차별화는 심각한 사회문제라고 지적했다. 따라서 사람•환경•시장을 중심으로 한 신형 도시화, '농민공 시민화'를 통해 내수 진작을 촉진한다는 미래전략이다. 한편 농민공이 도시민과 동등한 복지혜택을 받고 거대 소비군으로 성장하려면, 상당한 비용과 기간이 소요된다. 중국 사회과학원(2013년)은 농민공 1인당의 공공서비스 비용은 13.1만 위안이 소요되며, 농민공 개인 지출비용(평균 주택구매 비용 30만 위안 제외)은 연간 1.8만 위안이 소요될 것으로 추산했다. 그리고 '이동성이 강한' 도시 농민공들에게 도시민과 같은 공공서비스와 교육•취업•양로•의료•주택 등 도시의 사회보장 시스템을 적용하기 위해서는 지방정부가 막대한 재정부담을 감수해야 한다. 이는 많은 지방정부가 '땅의 도시화'에 적극적인 반면, '사람의 도시화'를 외면하는 중요한 이유이다.

그동안 중국사회에서 '땅의 도시화'에 비해 '사람의 도시화'가 더딘 주객관적인 요인은 첫째, 반세기 동안 존재해온 도농 이원적 호구제도는 '농민공의 시민화'를 저애하는 가장 근본적인 제도적 요인이다. 둘째, 농민의 토지사용권 포기 대가와 도시정착 비용간 격차 역시 '사람의 도시민화'를 제약하는 주요인이다. 셋째, '농민공 시민화'에 소요되는 막대한 비용과 재정부담을 우려한 지방정부의 소극적 태도에 기인된다. 넷째, 도시에 만연된 도시병, 주택가격 폭등, 도시민의 농민공 멸시 및 사회적 배척 등에서 비롯된다. 다섯째, 농민공의 낮은 보험 가입률, 호구정책에 대한 무관심 및 도시민 전환의 낮은 의욕, 강한 이동성이 '사람의 도시민화'가 더딘 주관적 요인이다.

최근 중국정부가 본격 추진하고 있는 신형 도시화로 향후 공공서비스와 인프라 확충, 환경보호 등에 대한 재정지출이 지속 확대된다. 또한 에너지절감과 환경오염설비, 친환경 건축자재 등의 수입수요가 증가될 것이다. 향후 중서부지역의 도시화와 지역균형발전을 위한 산업이전 가속화로, 동부의 노동집약적 산업이 중서부지역으로 이전될 것이다. 이는 중국 중서부지역에 진출하는 한국기업에게 새로운 기회요인으로 작용할 것이다.